将在11月底举行的第12届WTO部长会议(MC12)广受关注。作为决定WTO重大议题方向的决策机制和新一届美国政府参与的第一次WTO部长级会议，MC12的成果有着显著的象征意义和现实意义。MC12的诸多议题中，渔业补贴无疑是焦点之一。为什么WTO早在2001年就在成立后的第一轮谈判(多哈回合)就将这一议题作为多边谈判的内容之一?为何在20年未完成谈判后各方又在今年对完成谈判充满期待?

事实上，WTO作为当前最重要的多边经贸协定平台，并不是只关注减少贸易壁垒、发展公平的竞争环境，而是不断将与贸易有关的重要议题都囊括进来。其中，实现贸易政策与环境保护政策的相互支持，推动可持续发展就是WTO重要的目标之一。尽管渔业在我国是属于大农业的口径所覆盖的，但WTO的《农业协定》所涵盖的产品包含海关协调制度(HS)编码的1-24章的农产品及分散在其他章的农产品，而将鱼及鱼制品进行了排除。渔业所具有的资源公共性、跨界权利划分复杂性和与海洋主权密切相关等特殊性使得各方在成立WTO的乌拉圭回合谈判时将其搁置处理。因此，《农业协定》所涵盖补贴并不包括渔业补贴。而WTO另一防止贸易活动造成经济损害的重要协定--《补贴和反补贴措施协定(SCM)》的现行机制也不足以解决补贴对鱼类种群的过度开发，WTO各方在渔业补贴的义务上缺乏约束。

渔业作为人类与海洋间发生联系的重要产业，其性质在不断变化。从满足捕鱼者自身的食品需求，变为市场上的商品，进而吸引资本的进入，显著改变了渔产品市场的供需平衡。伴随环境问题的日益严重，渔业对生态多样性和发展可持续的影响变得更为重要。根据联合国粮农组织分析，全球许多地区的鱼类群种因过度捕捞而面临崩溃风险。据估计，全球有超过三分之一(34%)的种群被过度捕捞，远高于1974年10%的比重。鱼群数量的减少加剧了贫困和沿海地区的民生，影响了直接以捕捞为生的渔民数量超过3900万人。WTO认为，由于存在渔业补贴，市场无法发挥作用，全球每年140亿~540亿美元的补贴导致许多无利可图的捕鱼船队仍然留在海上，这些补贴占海洋捕捞总价值的近20%，对全球渔业发展的影响巨大。

渔业补贴的性质较为特殊。与多数陆地上的资源不同，渔业资源通常被认为是公共资源，渔业从业者不需要为使用渔业资源付费。一些国家的政府积极补贴渔业，进而导致更多的捕鱼者的进入和渔业资源的加速枯竭。扩大捕捞能力的补贴主要包括船舶建造和现代化、运营成本(特别是燃料)、渔港和渔产品加工厂建设、支付外国捕鱼准入许可费用，以及渔业发展的营销支持。补贴似乎成为过街老鼠，人人喊打。不过，并非所有的补贴的效果都是负面的。例如，用于渔业保护管理和执法的补贴是有利于支持鱼类种群的发展的。话又说回来，有些原本是为了减少渔业负面影响的补贴做法的效果却不一定好。例如，一些国家给予退役渔船的补贴反而可能产生增加捕捞能力的反面效果。当船东预期可以通过政府补贴获得船只或设备的报废补偿时，可能改变原有的报废计划，增加捕捞作业、保留陈旧设备以最大限度获得经济利益。而部分退役的船只也可能通过二手交易市场转移到其他经济发达水平较低的国家，导致相关海域或公海的捕捞能力增加。

2015年9月，各国领导人通过了联合国可持续发展目标(SDGs)，其中的14.6目标是要到2020年禁止助长产能过剩和过度捕捞的渔业补贴，取消对“非法、未报告和无管制(IUU)渔业活动”的补贴，并避免引入新的此类补贴，同时为发展中国家和最不发达国家提供适当和有效的特殊和差别待遇。受新冠疫情影响，原定于2020年6月在哈萨克斯坦举行的MC12被迫推迟，但这也为包括渔业补贴谈判在内的新成果的达成带来可能。伴随线上技术的发展，各成员可以不仅仅依赖于书面交流来评论和回应各项提案，为继续推动共识的形成创造了条件。

相比其他领域，WTO成员在渔业补贴方面的共识更全面和具体，为取得协定成果奠定了基础。从WTO在2021年6月30日提供的草案可以看出，各方将在海洋野生捕鱼和渔业相关活动的包括燃料补贴在内的补贴约束上建立纪律。在对于IUU补贴和过度捕捞渔业活动补贴进行约束的同时，协定对于发展中成员按照其渔业产量规模和占比给予特殊对待，也着重对最不发达成员在能力建设等方面予以支持。作为多边协定的组成部分，一旦渔业补贴的内容获得各方认可，将由WTO的争端解决机制予以约束，在WTO包括透明度在内的各项基本规则的框架下对所有成员产生影响。

中国作为多边经贸体系的重要支持者，也是渔业大国，在满足全球消费者对鱼类蛋白质需求的同时，通过产业协同支持了水产品供应链的稳定。不同于单纯的海洋捕捞，海产品养殖业在满足市场需求上扮演了重要角色。中国在渔业补贴问题上不仅积极参与而且主动调整和完善自身的政策做法。除了对渔船产能和捕捞量实行总量控制外，还采取伏季和公海自主休渔的方式减少渔业活动对海洋资源的影响。今年5月，《关于实施渔业发展支持政策推动渔业高质量发展的通知》主动按照渔业补贴领域谈判的共识，取消燃油成本补贴，引导渔民养护渔业资源，为渔业补贴领域的多边协定提供了行动支持。

(作者系商务部研究院研究员)

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