“前小区时代”的城市管理线索单位制和街居制

在“体制内”，单位制是城市管理的主要线索。单位实现了政治、经济与生活的功能与空间的同一。国家力量以前所未有的深度和广度渗透进基层社会生活中。从基层社会治理的角度看，此时政府和单位同时作为城市治理的角色，形成“双重治理”结构。单位通过应责代表、庇护和协调，在基层社会担任着纠错职能，提供平衡利益的基层纠错机制。

在“体制外”，街居制是城市管理的重要依托。自1954年，《城市街道办事处组织条例》与《城市居民委员会组织条例》颁布，街居制就成为了我国基层社会的管理方式之一。街居制是街道办事处和居民委员会相互配合的管理系统，主要管理对象是单位以外的人。作为基层政权组织，街居组织承担着上传下达的中介任务，既要应对上级的任务，也要满足居民要求。随着社会制度的发展，街居组织的治理内容从基本的安全保障扩展到居民日常生活各个方面。

在计划经济时代的政治环境中，街居制作为单位制的“补遗”，长时间的功能是在服务国家与服务居民之间形成动态平衡。其工作具有“熟人治理”“无偿（或低偿）劳动”“群防群控”等突出特点，居委会协助街道办完成政策的传达与贯彻落实，实现对每个社区成员的敞视性关注与持续性了解，确保治理的本地化与稳定性。

街居制的作用加强与行政化困局

交接｜单位释放的城市单元与治理职能

改革开放后，单位制并非简单消解，而是从管理型单位转变为利益型单位。单位的生存模式转为独立模式，对国家的依赖减弱；个人脱离单位或与单位形成简单控制型劳动关系，对单位的依赖减弱，单位与个人之间的行政型约束转变为契约型约束。单位角色职能化、单位利益独立化、单位责任内向化和具体化。这使得90年代中叶后，广泛的社会流动出现，从单位离开的人数日益增长；原单位经济职能扩张而社会职能收缩。国家无法再通过单位这一中介组织实现对城市单元（原有的单位大院和家属院）和个体成员的完全控制，单位不再是个人、住区与国家联系的通道，因而，基层社会治理的模式和方式也亟待转变。

改革｜理想中的居民自治能否实现？

与此同时，自诞生以来便承担着“管理非单位人口”的街居制则日趋成为城市社会治理的主导模式。

随着城市建设和工业发展进程不断加快，城区人口迅速增加、流动人口的规模急剧膨胀；住房商品化改革快速推进，新型商品房小区大量出现，陌生人社区逐步取代熟人社区；个人与单位依附关系瓦解，意味着单位以外的街道和社区必须承担更多的职能。传统的街居制不能顺畅地与新社会接轨，需要及时转变治理方式、调整治理思路。

从上世纪80年代民政部引入“社区服务”的概念到90年代初首倡“社区建设”，再到世纪之交兴起的社会建设运动，基层社会治理方式变化的背后是国家与社会关系的调整与转变。在“小国家、大社会”的构想下，自上而下的民主建设运动全面推开，居民被赋予了“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”的权力，居委会则承担起群众性自治组织的职能。[1]

但事实上，国家依然在社区自治空间中若隐若现地出场，承担自治使命的基层治理单位难逃再行政化的宿命，社区出现的诸多问题与矛盾难以依靠自治模式解决，“社区自治”似乎依然是一个遥不可及的理想。[2]

困境｜社区在“行政”与“服务”之间纠结

在社区改革中，居委会被寄予了社区自治组织的角色期待，但是作为国家权力与基层社会间承上启下的中介与黏合剂的居委会[3]，不仅日趋远离社区居民的需要，疏于回应居民的生活诉求，而且日渐走向行政化困境。

一方面，由于人力、资金等领域资源窘迫，居委会的组织和运行极其依赖上级政治单位[4]，这使居委会一直难以抽离“类行政组织”的角色而获得独立性。另一方面，行政事务的层层下压和管理重心的逐渐下移，居委会被赋予了众多职能，社会改革并没有真正实现居委会的自治化转型，反而使行政化成为一种趋势。与此同时，出于建立行政合法性的需要，居委会自身没有拥有与职能相配的权力与资源，存在着借助政府权威处理社区事务的必要性，自治组织的角色逐渐让位于行政组织。

为了恢复居委会自治组织的性质，政府领导了多次组织变革，但是结果却陷入了形变而质不变的“内卷化”困境[5]。社区治理水平和社区服务质量并未因居委会的“转型”而得到显著提高，这也在某种程度上为其他社会组织的兴起和发展创造了机遇和空间。

业委会的“孤岛”与其他社会组织的“悬浮”

1｜业委会困境

社会转型不仅带来了居委会的定位转变，市场经济的确立和单一所有制的打破还将新的治理主体——业委会正式引入社区。业主委员会产生的主要背景是改革开放的社会转型，直接的原因是城市旧的住宅体制的变革。20世纪90年代，我国城市住宅分配制度开始改革，改革的主要思路是停止分配，将住宅市场化。购买商品房产权的城市居民成为了业主，由业主建立的自治组织为业主委员会。

业主委员会是商品房社区自主治理的核心和标志[6]，它在特定的物业治理区域内代表全体业主实施自治管理、代表和维护住宅小区内房地产产权人和使用人的共同权益。《物业管理条例》规定其职能包括召集业主大会，了解业主的意见建议，选聘、监督与协助物业，敦促管理规约实施以及业主大会赋予的其他职责。概括来说，业委会的主要功能包括“维权的代言人”和“自治的领头羊”两大部分。[7]“维权”意味着对物业的制衡，业委会最主要的工作就是面对物业管理公司的抗议活动。[8]“自治”反映在对小区业主利益的维护，业委会的目标服务群体是住宅小区业主, 维护着小区业主各方面的权利。[9]

业委会的诞生伴随着一系列使命与期待。业委会被视作公民权利意识的摇篮。很多学者都指出，业委会是市民社会组织的雏形，能够形塑国家权力的作用形式，成为实现中国社会基层民主的现实路径。[10]另一方面，业委会被视作社区经济文化建设的推动者，通过致力于城市社区建设，促进社区治理结构转型，实现社区善治。[11]

然而，业委会的发展呈现出了自身的困境，集中表现为业委会与业主及其他治理主体间的权利矛盾关系以及业委会作为“代议式”治理机构所存在的内部问题。[12]

业主与业委会在本质上是一种“委托—代理”关系，是一种基于共同利益的紧密关系。业主与业委会间的“委托—代理”关系，要求业委会要获得大多数业主的认同与支持，并要代表、体现与维护业主的利益。然而在现实中，业委会与业主的关系却比较松散并且其“委托-代理”的关系发生变质。[13]

以上这些问题极大限制了业委会在社区治理弹性空间中的实际效用发挥，其自治的使命并未充分完成。

2｜其他社会组织困境

社会组织和相关服务机构作为社会性力量对于城市基层社会空间的治理本应发挥重要作用。社会组织与服务机构往往通过政府购买服务的方式进入社区，结合自身的专业优势参与社区治理，填补传统社区治理主体的空白。

然而，在实践中，社会组织在社区中的进入虽然一定程度上丰富了社区的文化活动，发挥了一定完善治理的作用，但其收效甚微。究其原因，不同于传统治理主体扎根于特定社区，社会组织的流动性与零散性使其在参与社区治理的过程中展现出了“逐利益而居”的“资源游侠”的身份。

[1] 王汉生,吴莹.基层社会中“看得见”与“看不见”的国家——发生在一个商品房小区中的几个“故事”[J].社会学研究,2011,25(01):63-95+244.

[2] 王迪.从城市社区改革的失效看“国家”的自主性与异质性[J].新视野,2016(01):106-112.

[3] 桂勇.邻里政治:城市基层的权力操作策略与国家-社会的粘连模式[J].社会,2007(06):102-126+208.

[4] 王汉生,吴莹.基层社会中“看得见”与“看不见”的国家——发生在一个商品房小区中的几个“故事”[J].社会学研究,2011,25(01):63-95+244.

[5] 何艳玲,蔡禾.中国城市基层自治组织的“内卷化”及其成因[J].中山大学学报(社会科学版),2005(05):104-109+128.

[6] 王汉生,吴莹.基层社会中“看得见”与“看不见”的国家——发生在一个商品房小区中的几个“故事”[J].社会学研究,2011,25(01):63-95+244.

[7] 陈鹏.国家-市场-社会三维视野下的业委会研究——以B市商品房社区为例[J].公共管理学报,2013,10(03):75-89+140-141.

[8]夏建中.中国公民社会的先声——以业主委员会为例[J].文史哲,2003(03):115-121.

[9] 孙荣、范志雯. 社区共治：合作主义视野下业主委员会的治理.中国行政管理，2007年12期.

[10] 费梅苹.业主委员会与中国的市民社会[J].华东理工大学学报(社会科学版),2001(02):57-64；林尚立. 基层群众自治:中国民主政治建设的实践.政治学研究.1999年04期；桂勇.邻里政治:城市基层的权力操作策略与国家-社会的粘连模式[J].社会,2007(06):102-126+208.

[11] 刘安.业委会发展的困境及其突破[J].城市问题,2012(03):98-102.

[12] 刘安.业委会发展的困境及其突破[J].城市问题,2012(03):98-102.

[13] 刘安.业委会发展的困境及其突破[J].城市问题,2012(03):98-102.

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