与国际贸易活动相比，跨国投资的周期往往更长，对投资政策环境稳定性的依赖也更高。根据联合国贸发会议统计，新冠疫情对全球跨国投资造成严重冲击，2020年的投资额约为1万亿美元，同比下降了三分之一。在全球经济治理中，投资政策既是重要内容，又明显滞后于贸易政策和实际经济活动的需求。

2008年全球金融危机期间，各国政府采取了协同一致的行动，避免保护主义和以邻为壑的政策措施导致的危机加剧。新冠疫情冲击下，各方是否同样采取了类似的做法呢?二十国集团(G20)是全球主要发达经济体和新兴经济体的协同机制，在应对2008年全球金融危机中发挥了重要作用，其政策取向对全球贸易投资的活动有着重要的影响。作为G20机制的参与方，世界贸易组织(WTO)、经济合作与发展组织(OECD)和联合国贸易和发展会议(UNCTAD)等国际组织持续关注G20主要经济体的投资政策。上述机构6月28日联合发布的第25期报告显示，不少国家受新冠疫情的影响远超2008年的全球金融危机时期。

G20成员在新冠疫情下采取的外资政策措施可以分为四大类：

第一类是针对外国直接投资(FDI)的政策。此类政策对FDI的准入领域和方式予以规定，直接决定了跨国投资者的意愿和能力。在疫情的冲击下，不同国家的应对理念似乎有着明显差异，发展中G20成员多采取更为开放的政策。中国推动外商管理立法，持续改进和缩短外商投资负面清单。印度放松了对外资投资保险公司的限制，澄清了部分外资审核流程。印尼建立了外资国民待遇原则，放松了部分领域的外资限制。相比而言，发达G20成员的政策则更重视保护。例如，英国增加了对非居民购买房地产的收费。澳大利亚对其外资准入审查政策进行了改革，强化了现有系统的合规和执行力，扩大了审查范围。

第二类是与国家安全有关的投资政策。跨国投资的快速发展改变着全球的经济结构，促使东道国政府采取措施有效管理，避免外资流入导致的国家安全风险。澳大利亚、加拿大、中国、法国、德国、意大利、俄罗斯、英国和美国等9个G20国家调整了外资政策，通过对外商投资的风险进行管理而保护必要的安全利益。事实上，在新冠疫情暴发之前，自2017年开始有关国家安全的外资政策就开始频繁调整，且调整的强度比最近一段时间要更高，欧美对国家安全的理解和行动出现泛化态势。但疫情后的国家安全政策开始注重与健康卫生相关的供应链安全，且此类政策在今后一段时间内还可能持续发展和增强。

第三类是不针对外资的投资政策。此类政策措施对外资所需的跨境资本流动等进行管理，直接影响了外资的投资意愿和难度。新冠疫情后美国采取的超常规货币政策对全球资本流动和发展中国家的汇率带来巨大影响。在经历了2020年一季度外资流入量的暴跌后，流入中国和其他发展中经济体的各类间接投资从二季度开始出现迅速回升。此后，伴随发达经济体的利率上升，主权债券市场出现重新定价，对跨境资本流动带来负面影响，间接投资流向发生调整。中国允许外国投资者在华投资更多的金融产品。印度央行频繁采取多种措施改变跨境衍生品交易的条件。韩国自2020年4月开始对金融服务降低了管理要求。土耳其则修改了对其货币里拉的外汇储备比例要求。

第四类是国际投资协定。国家间的投资协定确定了相关方在跨国投资管理协同中的权利与义务，是投资者利益的重要保障。日本完成了新的双边投资协定(BIT)。G20成员共完成15个其他国际投资协定(IIA)，其中有12个是由英国完成的，3个分别由印尼-韩国、以色列-韩国、区域全面伙伴关系协定(RCEP)完成。英国在脱欧后急于重新建立保障其国际贸易投资的协定。中国和土耳其的双边投资协定完成更新，印度和巴林的双边投资协定到期终止。生效的国际投资协定包括印尼与新加坡、澳大利亚参与的太平洋更紧密的经济关系协定(PACER+)。据UNCTAD统计，截至2021年6月15日，全球共有2852个双边投资协定和420个其他国际投资协定。

尽管新冠疫情是外资政策调整加速的触发因素，但G20成员的外资政策调整并非都与疫情相关。事实上，2020年7月以后的外资政策调整都与疫情没有直接关系。疫情对跨国资本流动的直接影响来源于对人员跨境流动的限制，但各经济体外资政策的调整则是其对外资管理理念长期演变趋势的体现。疫情加速了数字经济的发展，拜登政府上台后各国在碳达峰和碳中和上的分歧逐渐弥合，有关数字经济领域的国际贸易和跨国投资创新，以及为达到气候变化目标所采取的政策将对跨国投资产生深远和全球性的影响。此类措施是否与现有的国际经贸规则和协议一致，是否会引起不必要的贸易投资保护，都可能在短期内难以达到各国的共识。

伴随疫苗接种的逐渐普及，跨国投资可能出现恢复性增长。对于大多数经济体而言，外国投资不仅是资本的重要来源，更是驱动创新、创造就业岗位、形成国内产业能力、参与全球经贸体系的重要力量。稳定而可持续的外资环境，将从准入准营延伸至投资后管理。与贸易领域不同，跨国投资仍然缺乏有约束力的多边规则，以双边或区域为基础的投资政策协调具有明显的碎片化特征，不仅国别地区政策差异明显，而且政策容易变化，与跨国公司的全球化布局和发展并不适应。

(作者系商务部研究院研究员)

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